Con questo studio, elaborato come contributo analitico e propositivo del Centro di studi e ricerche “Notre Europe”, fondato nell’autunno del 1996 e presieduto da Jacques Delors, uno dei suoi illustri componenti, Dusan Sidjanski, professore emerito della Facoltà di Scienze Economiche e Sociali e dell’Istituto europeo dell’Università di Ginevra, mette in luce il ruolo che può assumere un nuovo tipo di federalismo da costruire sulla base delle esperienze esistenti degli stati federali, ma senza dimenticare la peculiarità specifica e originale del metodo comunitario nella storia dell’integrazione europea.
Nella prefazione Sidjanski dichiara che “il federalismo appare come la forma di organizzazione sociale più appropriata per riunire gli europei in un’unione che garantisca le identità nazionali, regionali, locali in armonia con la necessaria interdipendenza e l’affermazione di un’identità europea di fronte alla mondializzazione”. Egli ritiene, infatti, che il federalismo possa creare delle sinergie tra “l’aspirazione alla mondializzazione sotto l’impulso della nuova rivoluzione tecnologica” e “il fascino dell’unicità della cultura nazionale, regionale o locale” oltre che tra “la solidarietà per interdipendenza secondo la divisione del lavoro che produce raggruppamenti continentali” e “la solidarietà che deriva dall’affinità costituita intorno alle identità etniche, culturali e nazionali”. L’Europa è posta di fronte alla sfida di realizzare, nell’epoca post-industriale, sia un nuovo metodo federale, sia un sistema istituzionale federale fondato sulla ‘governabilità a molteplici livelli’, vale a dire una governabilità “che tenga conto della partecipazione di molteplici attori, della formazione di reti orizzontali e degli effetti della comunicazione”. Per Sidjanski il federalismo, come “spirito, metodo e organizzazione della società”, va riformulato e deve mantenere una tensione dinamica per adattarsi all’Unione europea, realtà costruitasi nei decenni e che non rappresenta “un modello prefabbricato e rigido”, ma che poggiando su solidi fondamenti comuni, si configura come “una continua ricerca di soluzioni adeguate, di equilibri dinamici, di funzioni e di istituzioni”. Sidjanski ritiene urgente per l’Unione la definizione di un assetto politico efficace e autorevole nella politica internazionale, allo scopo di evitare, con l’allargamento previsto nel 2004, la retrocessione della stessa UE a semplice vasta zona di libero mercato. A questo proposito egli propone al lettore un’acuta disamina dei principi federali, per verificarne la capacità di condurre l’Unione europea verso il futuro. Partendo dal riconoscimento del valore delle persone e delle comunità come elementi di origine cristiana e basilari per l’affermazione della libertà, della democrazia e del federalismo, Sidjanski pone l’accento sui “valori aggiunti” che il federalismo porta alle democrazie contemporanee, preservando l’unità nella diversità e ancorando le società alla condivisione di principi e regole comuni. In particolare ne evidenzia tre: il principio di autonomia delle unità federate; quello “complementare della loro partecipazione nell’esercizio del potere comune”, che determina la doppia rappresentanza dei cittadini e degli stati rispettivamente nei due rami del Parlamento, sede del potere legislativo e del controllo democratico sull’esecutivo; il principio di sussidiarietà che garantisce il trasferimento dei poteri statali, sia verso lo stato federale sia verso le regioni e gli enti locali, attribuendoli, in funzione delle risorse e capacità di ogni livello di governo, a quello più appropriato ad espletarli con efficacia.
Nel primo capitolo, Sidjanski si concentra sulla disamina di alcune tra le principali realtà statali federali del mondo occidentale, recentemente molto dibattute (si vedano al riguardo, a titolo esemplificativo, il sintetico panorama offerto da Sofia Ventura, Il federalismo. Il potere diviso tra centro e periferia, Bologna, Il Mulino, 2002 e lo studio comparato sulle dinamiche federali e regionali in Brunetta Baldi, Stato e territorio. Federalismo e decentramento nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, Laterza, 2003). Attraverso una comparazione puntuale e pragmatica, Sidjanski fa emergere le caratteristiche essenziali dei sistemi federali esaminati e le loro somiglianze con il sistema comunitario. Il federalismo tedesco è preso in considerazione per l’importante ruolo dei Länder nella condivisione dei poteri e nell’implementazione delle politiche (parzialmente accostabile a quello degli stati membri all’interno dell’UE), per la ripartizione dei seggi nel Bundesrat, strettamente connesso alle dimensioni geografiche dei Länder (criterio avvicinabile, per analogia, alla ponderazione dei voti nel Consiglio dei Ministri dell’UE) e per la mozione di sfiducia costruttiva (elemento tipico del “federalismo parlamentare” tedesco, in qualche modo paragonabile al controllo esercitato dal Parlamento europeo sulla Commissione, soprattutto dopo le dimissioni della Commissione presieduta da Santer, avvenute nel 1999). Il federalismo statunitense rivela l’importanza delle lobbies economiche nell’influenzare la politica (fenomeno che si è sviluppato anche nell’UE e soprattutto nei confronti della Commissione europea), il consolidamento del diritto e dell’organo giurisdizionale federale, accostato allo sviluppo dell’acquis communautaire da parte della Corte di Giustizia europea e la presenza delle commissioni indipendenti, dotate di potere di regolamentazione, e delle agenzie amministrative federali che attuano un decentramento delle funzioni che potrebbe essere utilizzato dalla Commissione europea e dal Parlamento europeo. Il sistema federale svizzero che, per la pluralità di nazioni, lingue e religioni e per la forma di governo collegiale, presenta qualche somiglianza con la Commissione europea, è individuato come il modello che più si avvicina e offre spunti al processo d’integrazione europea, e che ha visto aumentare il coinvolgimento dell’associazionismo socio-economico nel processo di decision-making.
Nel secondo capitolo, l’attenzione dell’autore si sposta sul funzionamento dell’UE che, nella sua evoluzione storica, ha confermato i caratteri originali di “istituzione indipendente” e di “sistema istituzionale a vocazione politica globale”, capace di avviarsi verso un federalismo inedito. Sidjanski ritiene essenziali istituzioni europee coese e politicamente responsabili sia sul piano interno che su quello internazionale e considera il pilastro comunitario, “dove il ruolo centrale della Commissione si associa frequentemente al ricorso alla maggioranza qualificata nel Consiglio dei Ministri”, quale punto di partenza per percorrere la via del federalismo europeo. La Commissione europea è individuata come il motore dell’integrazione, essendo “l’unica istituzione permanente consacrata esclusivamente agli affari europei”, con una visione generale delle politiche settoriali e con la forza “di imprimere una coerenza effettiva alle sue proposte” e di garantire “l’immediatezza delle azioni”. Sidjanski, però, denuncia un paradosso dovuto alla mancanza di una chiara divisione di poteri tra gli organi dell’UE: mentre la Commissione, che ha il potere di iniziativa legislativa comunitaria, è sottoposta al controllo democratico del Parlamento europeo, “la sola istituzione trasparente la cui funzione di comunicazione avvicina l’Unione al pubblico europeo”, il Consiglio dei Ministri, che assume le decisioni, è svincolato da questo controllo, anche se sempre più spesso condivide il potere decisionale con il Parlamento europeo, contribuendo a delineare una tendenza verso un’evoluzione di tipo federativo del sistema, con un potere legislativo bicamerale parzialmente in fieri grazie alle procedure e dalla composizione del comitato di conciliazione istituito in caso di divergenze e composto di rappresentanti delle ultime due istituzioni considerate.
Tracciando un primo bilancio, lo studioso svizzero afferma che, dopo una lunga coesistenza di due metodi decisionali differenti all’interno dell’UE - quello intergovernativo applicato per il secondo pilastro della politica estera e di sicurezza comune e per la difesa e quello comunitario (che Sidjanski chiama “federale”) applicato, oltre che al primo pilastro, anche a una parte delle politiche inserite nel terzo pilastro (cooperazione giudiziaria e affari interni) - entro breve tempo si dovrà decidere quale dei due determinerà i suoi futuri sviluppi. Il metodo intergovernativo, che ha permesso all’UE di costituire strutture integrate e una maggiore cooperazione tra gli stati membri in nuovi settori fondamentali (politica estera e di sicurezza comune e di difesa), non si è dimostrato adatto a produrre politiche efficaci, poichè in mancanza d’accordo è impossibile progredire, a causa del potere di veto, esercitabile anche da un solo paese. Inoltre, questo metodo estromette la Commissione e il Parlamento europeo dal processo decisionale.
Il terzo capitolo del libro ripercorre le proposte di riforme federali dell’ultimo decennio, dalla proposta del “nocciolo duro”, presentata nel 1994 dai parlamentari tedeschi della CDU/CSU Karl Lamers e Wolfgang Schäuble, al progetto abbozzato dal Ministro degli Esteri tedesco, il verde Joschka Fischer, nell’ormai celebre discorso pronunciato all’Università Humboldt di Berlino il 12 maggio 2000, che riaprì un vivace dibattito sul futuro dell’UE, e ancora riferendo le posizioni di leader e gruppi politici fino al Trattato di Nizza, che non è riuscito a risolvere le molte contraddizioni di un’Unione “frammentata”. Con cauto ottimismo, l’autore vede nelle opportunità offerte dalla società della comunicazione regionale e globale, che accresce l’interdipendenza e la velocità dei contatti sviluppando le reti e le relazioni orizzontali a discapito di quelle verticali, e nel ruolo sempre più importante acquisito dalla società civile e dalle organizzazioni non governative, a livello infranazionale e sovranazionale, la possibilità di contrapporre ad uno scenario negativo, una spinta verso una maggiore unione, promossa da un gruppo di paesi decisi a costituire un nucleo federale dinamico. Sidjanski segnala la necessità di includere la Carta dei diritti fondamentali nella futura Costituzione europea, integrata da uno specifico riferimento ai principi federativi ed ai diritti fondamentali contenuti nei trattati europei, da criteri e procedure per sanzionare o sospendere gli stati membri non rispettosi delle norme fondamentali e dei diritti delle comunità minoritarie e da un meccanismo preventivo per scongiurare le violazioni. Dopo aver proposto l’applicazione del principio di trasparenza, l’autore sostiene la rappresentanza unica dell’UE nelle organizzazioni internazionali ed evidenzia il disequilibrio tra le risorse e l’influenza dei singoli stati membri rispetto a quelle dell’UE. Sidjanski propone che il Consiglio dei Ministri, anziché trasformarsi in un vero e proprio Senato, conservi solo alcune funzioni di governo sotto la direzione del Consiglio europeo, con decisioni prese a maggioranza qualificata e su iniziativa della Commissione, dividendosi in due organi, il Consiglio dei ministri ed il Consiglio di stati, “che dovrebbe svolgere funzioni legislative in comune con il Parlamento europeo” e che costituirebbe il secondo ramo di un parlamento europeo bicamerale. La Commissione diventerebbe il vero esecutivo dell’Unione, mentre il Consiglio europeo assumerebbe il ruolo di presidenza collegiale della stessa. Per una maggiore partecipazione dei cittadini e degli enti locali Sidjanski suggerisce la possibilità di creare una Camera delle regioni, proposta di non facile attuazione per le differenze esistenti tra i membri rappresentanti di entità locali molto eterogenee, e propone l’istituto del referendum europeo, da utilizzare sia per ratificare il prossimo trattato costituzionale al fine di dare legittimità all’UE, sia come procedura attuabile per l’approvazione di scelte politiche, stabilendo soglie di ratifica (due terzi dei paesi membri o comunque una maggioranza qualificata), allo scopo di evitare effetti paralizzanti prodotti da singoli stati, rappresentanti una quota minoritaria della popolazione europea.
Nelle conclusioni di quest’agile studio destinato a proporre soluzioni concrete e che merita di essere letto per comprendere meglio il funzionamento delle istituzioni federali e comunitarie, Sidjanski riepiloga e riorganizza le proprie proposte, collocando i singoli tasselli nel mosaico di un quadro istituzionale coerente e comprensibile dal punto di vista politologico. Per assicurare la governance e considerare attentamente le implicazioni delle nuove relazioni transfrontaliere che relativizzano, almeno parzialmente, i confini territoriali, Sidjanski abbozza riflessioni penetranti che dovrebbero essere approfondite, soprattutto in relazione all’urgenza di dare all’UE quella “leadership istituzionalizzata” capace di definire orientamenti comuni, dopo aver ascoltato altri attori e aver acquisito “riflessione, capacità di valutazione e spirito d’innovazione e di iniziativa”.
Il federalismo delineato da Sidjanski, recuperando e riattualizzando gli elementi principali della tradizione europea e nordamericana, cerca di offrire una prospettiva ideale e praticabile, guardando con ottimismo al dopo-Nizza. L’autore conclude il suo studio affermando che l’Unione, insieme ai suoi stati membri “in via di federalizzazione o di regionalizzazione” e alle imprese private, è spinta, anche inconsapevolmente, “a praticare il metodo federativo”, ed “è condannata ad innovarsi, poiché il suo potere si fonda più sulla promozione, il coordinamento, lo stimolo e l’adesione che sulla costrizione”.
Al testo è aggiunta una postfazione che si sofferma sulle prospettive internazionali dopo l’attentato terroristico dell’11 settembre 2001 e sul ruolo della politica estera dell’Unione europea nel promuovere la prevenzione dei conflitti, le missioni umanitarie e la cooperazione internazionale.